Monsieur le Président, Mes Chers Collègues, le Chef de l'Etat a fait son devoir de Guide d'une Nation qu'il veut réconciliée avec elle-même et unie dans le débat démocratique. - Aux représentants de la Nation que nous sommes de faire le nôtre et d'exprimer par un vote unanime notre soutien sans réserve à la magnanimité du Président de la République. - Aux Sénégalais de comprendre la noblesse et la clémence du geste. - Aux citoyens plus directement concernés de méditer ces paroles de Jean Jacques Rousseau "Je connais trop les hommes pour ignorer que souvent l'offensé pardonne mais que l'offenseur ne pardonne jamais », ainsi s’exprimait brillamment, le Député Samba Yella DIOP, Rapporteur de la Commission de la Législation, de la Justice, de l'Administration générale et du Règlement Intérieur.
L’amnistie est une prérogative constitutionnellement dévolue à l’Assemblée nationale. Aux termes du quatrième tiret de l’article 67 de la Constitution du 22 janvier 2001 en vigueur
« la loi fixe les règles concernant (…) l’amnistie ». Plus exactement, on peut dire que c’est
« un pardon légal » car une loi d’amnistie supprime le caractère d'infraction à certains faits. Il s’agit d’une
« mesure générale et collective » qui bénéficie à toute personne condamnée ou susceptible d’être ultérieurement poursuivie. Les auteurs des infractions ciblées par la loi sont désormais
« reconnus comme innocent ».
Contrairement à l’amnistie, la
« grâce », est exclusivement reconnue au Président de la République. C’est le sens de l’article 47 de la Constitution disposant que
« le Président de la République a le droit de faire grâce ». Cette mesure, communément appelée «
grâce présidentielle », bénéficie à des détenus qui sont en train de purger leurs peines. La mesure de grâce dispense seulement les condamnés de subir la peine d'emprisonnement restant à courir. C’est une
« baisse de la durée d'emprisonnement » prononcée par une juridiction pénale (remise de peine). Au Sénégal, les mesures de grâce font l’objet, parfois, d’un décret individuel et, c’est souvent le cas, d’un décret collectif régissant des situations pénales distinctes.
En conséquence de ces précisions, il s’impose, au regard du contexte politique en cours au Sénégal, de faire l’état des lieux des lois d’amnistie avant de réfléchir sur l’état de son droit et de s’interroger sur ses limites en relation avec les développements récents de la justice pénale internationale.
I/ Le bilan des lois d’amnistie (1960 à 2023)
Pour oublier des moments troubles ou tragiques de son histoire, le Sénégal a adopté des lois d’amnistie aux relents politiques ou sécuritaires.
- i) L’ordonnance n° 60-32 du 18 octobre 1960 portant amnistie
Sont amnistiées les infractions commises au cours ou à l’occasion des événements énumérés ci-après :
« 1° incidents de Tivaouane du 20 juin 1959 ; 2° Incidents de Fatick du 28 juillet 1960 »,
L’ordonnance que, jusqu’au 31 décembre inclus ou pendant un délai d’un an à compter de la condamnation ,
peuvent demander à être admises au bénéfice de l’amnistie par décret du Président du Conseil » pour des infractions commises avant le 17 janvier 1959, les personnes condamnées à des
« peines correctionnelles » d’emprisonnement supérieures à deux ans, assorties ou non d’une amende, lorsqu’elles auront effectué, soit à titre de détention préventive soit à titre d’exécution de la peine, au moins six mois d’emprisonnement.
Sur ce point précis, il n’est pas inutile de rapporter que la loi n° 60-045 A.N. du 26 août 1960 portant révision de la Constitution, adoptée à la suite la dissolution de la Fédération du Mali, conférait d’importantes prérogatives au Président du Conseil, Mamadou DIA. A ce titre, il « assure l’exécution des lois » et « dispose du pouvoir réglementaire ».
- ii) Loi n° 64- 08 du 24 janvier 1964 autorisant l’amnistie
Pendant un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, pourront être
« admis par décret au bénéfice de l’amnistie »,
« les auteurs ou complices d’infractions portant « atteinte à la sûreté intérieure et extérieure » de l’Etat avant le 1er avril 1962
.
Cette loi exprime la volonté de rechercher la paix tant sur le plan intérieur que dans les relations avec l'extérieur. Elle juge opportun de prendre des mesures d'apaisement et d'oubli à l'heure où le Gouvernement Sénégalais a acquis une puissance politiques suffisante.
Le système de la
« grâce amnistiante » a été retenue de préférence à une loi d'amnistie générale et automatique car il permet de définir les infractions amnistiables de manière assez générale et de procéder ensuite à un
examen de chaque cas particulier afin d’opérer la nécessaire discrimination entre les infractions qui entrent dans les prévisions de l'article 1er de la loi et celles qui y échappent. Il tend simplement à autoriser le Président de la République à prendre un «
décret d'amnistie », en faveur des auteurs ou complices de certaines infractions.
iii) Loi n° 67-05 du 24 février 1967 autorisant l’amnistie de certaines infractions
Pendant un délai de 6 mois à compter de la promulgation de la loi, pourront être
« admis par décret au bénéfice de l'amnistie » des délinquants poursuivis ou condamnés pour des infractions consistant ou tendant à porter
« atteinte à un intérêt politique de l'Etat ou à un droit politique des citoyens, ainsi que pour les infractions connexes ».
Les motifs évoqués dans ce contexte politique se rapportent à un impératif d’apaisement et d’oubli des infractions visées au nom de l’unité nationale. Dans ce sens, il est indiqué que plus de six ans se sont écoulés depuis notre Indépendance et ; avec le temps, les passions politiques qui ont perdu de leur objet se sont apaisées. Mais, les sanctions pénales prononcées durant cette période ont toutefois entraîné des incapacités et des déchéances qui, entre autres effets, empêchent de remplir les fonctions tant publiques que privées, ce qui s'est traduit pour les fonctionnaires par la radiation des cadres. Le moment paraît venu, dans un souci de libéralisme et de pacification des esprits, de reléguer dans l'oubli des agissements que l'unité nationale retrouvée permet de considérer comme dépassés dans leurs motifs.
La loi offre
au Chef de l'Etat la possibilité d’amnistier les infractions politiques par nature et des infractions déterminées par des mobiles politiques ainsi que les infractions connexes, c'est-à-dire les infractions de droit commun commises à l'occasion d'événements politiques.
L'
« admission par décret au bénéfice de l’amnistie » présente le double avantage d'être plus large que la grâce amnistiante tout en permettant comme celle-ci l'individualisation de la mesure d'indulgence. Sous cette dernière forme, l'amnistie peut en effet s'appliquer aux condamnés ayant subi leur peine, mais aussi aux délinquants poursuivis.
De plus, la loi offre la possibilité de faire les discriminations indispensables en écartant du bénéfice de l'amnistie des délinquants dangereux ou peu intéressants.
- iv) Loi n° 76-21 du 19 mars 1976 portant amnistie de plein droit des infractions à caractère politique
Sont amnistiés
de plein droit les crimes et délits ci-après, commis entre le 4 avril 1960 et le 24 février 1967, lorsque leurs auteurs n'ont pas déjà bénéficié des dispositions des lois n° 64-08 du 24 janvier 1964 et n° 67-05 du 24 février 1967 autorisant l'amnistie de certaines infractions : tous les crimes et délits politiques et, lorsqu'ils ont été déterminés en tout ou en partie par des motifs d'ordre politique, tous les crimes et délits contre la sûreté de l’Etat ainsi que tous les crimes et délits de droit commun, connexes ou pas, aux deux catégories précédentes.
Sont amnistiés de plein droit les mêmes faits commis entre le 25 février 1967 et le 31 décembre 1975.
Sont
exclus du bénéfice des dispositions des deux alinéas précédents les auteurs ou complices d’infractions non encore jugés définitivement au 31 décembre 1975,
à moins que, même postérieurement à cette date, les contumax acquiescent à la condamnation et que les condamnés par défaut renoncent au droit de former opposition ou appel.
Dans le premier cas, en effet, l'amnistie est sélective dans son application pratique et, par conséquent, le Président de la République devant
individualiser par décret les bénéficiaires.
Dans le second cas, la mesure prend une portée générale, et directe. Elle efface sans aucune distinction entre les auteurs ou complices des infractions visées
les effets des condamnations prononcées, en l'occurrence : les condamnations pour infractions politiques entre le 4 avril 1960 et le 24 février 1967 de façon à étendre la faveur aux condamnés non bénéficiaires des amnisties accordées en 1964 et en 1967 ainsi que les condamnations pour les infractions de même nature définitivement jugées au 31 décembre 1975.
En ce qui concerne la forme des mesures de clémence,
la grâce amnistiante et l'admission par décret au bénéfice de l'amnistie ont été écartées au regard de leur portée restrictive.
A la faveur de cette loi d’amnistie, sont instaurées les conditions d'une réconciliation et d'une réhabilitation nationales, en permettant la réinsertion dans la vie politique et sociale de toutes les personnes qui en bénéficient. La volonté des pouvoirs publics est sans doute de favoriser davantage au Sénégal l'exercice de la démocratie dans l'unité nationale ou dans la diversité des libres opinions des citoyens sénégalais.
Cette loi n’est pas sans rappeler ce qu’il était convenu d’aller l’affaire du Président Mamadou DIA et de ses quatre des ministres (Valdiodio NDIAYE, Ibrahima SAR, Joseph MBAYE, Alioune TALL). Graciés et libérés par Léopold Sédar SENGHOR en mars 1974, ils sont amnistiés en avril 1976, un mois avant le rétablissement du multipartisme au Sénégal.
- v) Loi n° 81-18 du 06 mai 1981 portant amnistie
Sous réserve des dispositions de l’article 2 de la présente loi sont amnistiés de
plein droit,
les délits commis, pour des motifs politiques, entre le 31 décembre 1975 et le 31 décembre 1980.
Sont amnistiés de plein droit, tous les délits prévus aux articles 248 à 279 du Code pénal relatifs aux
infractions commises par tous moyens de diffusion publique, commis antérieurement au 1er janvier 1981, qui ont été jugés définitivement avant cette date et punis.
Toutefois pendant un délai de six mois, à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, pourront être admis sur leur demande au bénéfice de l’amnistie, par décret les délinquants poursuivis pour une des infractions visées à l’alinéa premier et non encore condamnés définitivement au 1er janvier 1981.
Sont amnistiés de plein droit
toutes les contraventions et les délits non visés aux articles 1er et 2 commis antérieurement au 1er janvier 1981, qu’ils aient été ou non jugés définitivement avant cette date et punis : 1° de peines d’emprisonnement inférieures ou égales à un an, assorties ou non d’une amende ; 2° de peines d’emprisonnement avec sursis inférieure ou égale à deux ans, assorties ou non d’une amende ; 3° de peines d’amende.
Toutefois, les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux délits de détournement de derniers publics et de corruption, étant donné le contexte de prélèvement exceptionnel de solidarité nationale au profit du monde rural (loi n° 81-15 du 6 mai 1961) et l’importance que le Gouvernement attache à la lutte contre les infractions portant une atteinte grave à l’économie nationale (plus tard, loi n° 81-53 du 10 juillet 1981 portant répression de l’enrichissement illicite et loi n° 81-54 du 10 juillet 1981 créant une Cour de Répression de l’Enrichissement illicite, récemment abrogée).
La raison avancée est que l’entrée en fonction d’un nouveau Président de la République, en l’occurrence le Président Abdou DIOUF, donne traditionnellement lieu à une loi d’amnistie. A cet égard, cette loi d’amnistie couvre les
délits commis pour des
motifs politiques, les délits dits de presse et les délits de droit commun.
- vi) Loi n° 88-01 du 04 juin 1988 portant amnistie
Sont amnistiées
de plein droit, toutes les infractions criminelles ou correctionnelles commises entre le 1er janvier 1982 et le 31 juillet 1987, au Sénégal ou à l’étranger, en relation avec les
événements dits de Casamance.
Toutefois, les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux crimes et de complot contre l’autorité de l’Etat et l’intégrité du territoire national, prévus et punis par les articles 72 et 73 du Code pénal, dont les auteurs ont fait l’objet de condamnation à une peine égale ou supérieure à 15 ans de détention criminelle.
Sont amnistiées de plein droit, toutes les infractions commises entre le 1er janvier 1988 et le 18 mai 1988, au Sénégal ou à l’étranger, en relation avec les événements survenus à l’occasion de la préparation des élections de 28 février 1988, de leur déroulement et de leur suite.
Sont amnistiées de plein droit, les infractions prévues par l’article 285 du Code pénal commise avant le 18 mai 1988.
Sont également amnistiés de plein droit, les contraventions et délits non visés aux articles précédents, dont les auteurs ont fait l’objet, avant le 18 mai 1988, d’une décision de relaxe non définitive ou d’une peine d’amende ferme, ou avec sursis ou d’une décision définitive ayant prononcé soit une peine d’emprisonnement égale ou inférieure à trois ans ferme assortie ou non d’une amende, soit d’une peine d’emprisonnement avec sursis.
Toutefois les dispositions de l’alinéa 2 du présent article ne sont pas applicables aux délits visés aux articles 152, 153 et 320 du Code pénal.
vii) Loi n° 91-40 du 10 juillet 1991 portant amnistie
Sont amnistiées de plein droit, toutes les infractions criminelles ou correctionnelles commises entre le 1er août 1987 et le 1er juin 1991, tant au Sénégal qu'à l'étranger, en relation avec
les évènements dits "de Casamance".
Sont amnistiés de plein droit, les crimes d'attentat et complot contre la sécurité de l'Etat sénégalais et l'intégrité du territoire national, prévus et punis par les articles 72 et 73 du Code pénal, commis antérieurement au 31 juillet 1987 en relation avec les évènements dits "de Casamance" et dont les auteurs ont fait l'objet de condamnation à une peine égale ou supérieure à 15 ans de détention criminelle.
Sont amnistiées de plein droit les infractions criminelles ou correctionnelles commises entre le 19 mai 1988 et le 8 avril 1991, prévues et punies par les articles 80, 96, 97, 198, 248, 251, 254, 258, 261, 262, 406, 407 du Code pénal et par la loi n° 64-52 du 10 juillet 1964 réprimant l'importation, la fabrication, la détention et le transport des explosifs ainsi que tous engins meurtriers ou incendiaires, que leurs auteurs aient été jugés définitivement ou non.
viii) Loi n° 2004-19 du 21 juillet 2004 portant loi d’amnistie
Sont amnistiées de plein droit, toutes les infractions criminelles ou correctionnelles commises depuis le 1er juin 1991, tant au Sénégal qu'à l'étranger, en relation avec les
évènements dans la région naturelle de Casamance, que leurs auteurs aient été jugés définitivement ou non.
Par ce geste, le Président de la République Me Abdoulaye WADE, initiateur du projet de loi souhaite que toutes les forces vives de la Nation s’impliquent dans le seul combat qui vaille, celui de faire de notre pays, dans les meilleurs délais, un Sénégal émergent entretenu par une solidarité nationale dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD).
- ix) Loi n° 2005-05 du 17 février 2005 portant loi d’amnistie
Sont amnistiées, de plein droit, toutes les infractions criminelles ou correctionnelles commises, tant au Sénégal qu'à l'étranger, en relation avec
les élections générales ou locales,
ayant eu une motivation politique, situés entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 2004 que leurs auteurs aient été jugés ou non.
A l’occasion, le Conseil constitutionnel a déclaré que l’article 2 de la loi est non conforme à la Constitution. Il considère que l’article 2 de la loi, en poursuivant un objectif de protection des intérêts d’une famille et les proches du défunt Babacar SEYE, Vice-président du Conseil constitutionnel, vise un but différent de celui pour lequel compétence a été conférée au législateur. Car, dit le Conseil, «
c’est dans un but d’apaisement politique ou social que le législateur doit rechercher, dans l’exercice de la compétence que la Constitution lui reconnaît en matière d’amnistie, l’oubli de certains faits par l’effacement de leur caractère répréhensible ».
Ce texte d’origine parlementaire (loi Ezzan) a été qualifié de loi scélérate tendant à absoudre les actes criminels dont l’assassinat de Me Babacar SEYE.
Dans des termes quasiment identiques avec précédentes,
l’amnistie n’emporte pas de plein droit la réintégration dans les fonctions ou dans les emplois publics. Le bénéficiaire de l’amnistie peut toutefois être réintégré dans les fonctions ou emplois par décret. Cette réintégration ne donne lieu, en aucun cas, à reconstitution de carrière, indemnité ou rappel de traitement.
Tout comme, l’amnistie
n’emporte pas de plein droit la réintégration dans les ordres nationaux. Celle - ci ne peut être prononcée que par décret individuel.
Par ailleurs,
les effets des condamnations en ce qui concerne les droits à la retraite cesseront à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
Il s’y ajoute que
l’amnistie ne préjudicie pas aux droits des tiers. En cas d’instance sur les intérêts civils, le dossier pénal sera versé aux débats et mis à la disposition des parties. L’amnistie n’est pas applicable aux frais de poursuite avancés par l’Etat, qui ne pourront être recouvrés par le Trésor que par voie de commandement civil. La contrainte par corps ne peut être exercée contre les condamnés ayant bénéficiés de l’amnistie, si ce n’est à la requête des victimes de l’infraction ou de leurs ayants droit.
Dans le même ordre d’idées, il
est interdit à tout magistrat ou fonctionnaire de rappeler ou de laisser subsister sous quelque forme que ce soit dans un dossier judiciaire ou de police ou dans tout document officiel, les condamnations, déchéances, exclusions, incapacités et privations de droit attachées à la peine effacée par l’amnistie, sauf dispositions prévues à l’article 7 de la présente loi. Toutefois, les minutes des jugements ou arrêts ainsi que les décrets, arrêtés et décisions pris dans le cadre de la fonction publique ou des Ordres nationaux échappent à cette interdiction lorsqu’ils ont été déposés dans les greffes ou aux Archives nationales.
Enfin,
l’amnistie ne met pas obstacle à l’action en révision devant toute juridiction compétence en vue de faire établir l’innocence du condamné.
II/ Débat autour de la révocabilité de l’amnistie
Les Etats contemporains sont confrontés à une tension entre deux ordres normatifs faisant cohabiter le droit national, affirmation de souveraineté, et le droit international, expression d’un abandon de souveraineté. Cette tension bouleverse fondamentalement un certain nombre de principes juridiques, au rang desquels figure l’amnistie.
Le droit de l’amnistie est l’expression de la volonté souveraine de l’Etat et le droit international le reconnait comme tel. Cependant, les Etats peuvent être confrontés à des limites tenant à la gravité des infractions, notamment le crime contre l’humanité, tout comme le crime de guerre ou le crime de génocide, entre autres.
Dans l’attente de plus amples développements, d’importantes pistes de réflexion donnent de cerner les rapports entre l’amnistie et les infractions graves.
Premièrement, il est admis aujourd’hui que la souveraineté étatique ne saurait contrarier certaines normes impératives appelées
jus cogens, qui lui seraient « supérieures ».
Deuxièmement, une amnistie portant sur des crimes internationaux ne peut être opposée qu’aux juridictions pénales des États qui l’adoptent
.
Troisièmement, des mesures légales et valides peuvent, en principe, être révoquées à tout moment par l’État qui les a prononcées.
Quatrièmement, Il des Etats comme le Sénégal ont volontairement souscrit à des engagements internationaux qui consacrent le principe de l’
« imprescriptibilité » de certaines infractions graves au sens de l’article 29 du Statut de Rome de la Cour pénale international (CPI). On peut ainsi citer, à titre illustratif, le crime contre l’humanité en cas de torture ou d’actes inhumains causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l'intégrité physique et psychique inspirés par des motifs d'ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste.
Meissa DIAKHATE
Agrégé des Facultés de Droit
Directeur de Cabinet du Garde des Sceaux,
Ministre de la Justice du Sénégal (2017-2019)
